PSJ编译|中国的间断-均衡理论进展：一项系统性文献综述

中文文献是如何利用间断-均衡理论来研究中国的政策过程的？基于间断-均衡理论的中文研究，我们能在多大程度上发现中国政策制定过程中的间断与均衡？又如何解释中国的政策制定模式？中国的间断-均衡理论研究中最迫切的研究缺口是什么？本期海外版块为大家带来2023年5月发表在Policy Studies Journal(PSJ)上的What do we know about the punctuated equilibrium theory in China? A systematic review and research priorities一文。文章系统回顾了中国间断-均衡理论研究现状并指明未来研究重点。研究结果表明，中文间断-均衡理论研究数量逐步增加。与英文间断-均衡理论研究相反，中文文献多为定性研究，但二者的相似之处在于对间断-均衡理论中核心概念的操作化有待加强。未来关于中国的间断-均衡理论研究应使用长期数据集并检验制度摩擦与政策制定者的信息处理。此外，为进一步理解中国以及其他举国体制政体的政策过程，需要更多的国际交流和比较研究。

作者简介

Annemieke van den Dool

昆山杜克大学社会科学部助理教授

研究方向：中国政策制定、政策过程理论和危机管理

李佳琳

昆山杜克大学本科生

研究方向：中国政策过程理论、政策变化

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引言

根据间断-均衡理论（PET），政府的政策通常是稳定的，只伴随有渐进式变革，但偶尔会出现与现有政策大幅度的背离。鲍姆加特那（Baumgartner）和琼斯（Jones）在1993年对美国议程变化的研究中首次发现了这种模式。此后，间断-均衡理论被应用到其他国家，在政策议程设置及政策产出方面发现了与美国政策变化相同的间断-均衡模式，在随后的研究中，这种间断-均衡模式被归因于制度和认知限制。举国体制国家为检验现有的间断-均衡理论假设提供了肥沃的土壤，因为与西方国家相比，权力集中减少了制度摩擦，但增加了信息限制。将间断-均衡理论置于这种新环境下可以促进对理论中制度摩擦和信息处理潜在机制的理解。尽管有理论发展的潜力，但很少有研究将间断-均衡理论应用于对举国体制国家的研究。在政策研究的英文文献中，关于举国体制国家的间断-均衡理论研究的文献不过二十几篇。鉴于此，本文对88篇关于中国的中文间断-均衡理论研究进行了系统回顾。

本综述围绕三个研究问题展开：（1）中文的间断-均衡理论研究是如何利用该理论来研究中国的政策过程的；（2）基于中国开展的中文间断-均衡理论研究在多大程度上发现了政策制定中的间断-均衡模式，以及如何解释中国政策制定过程？（3）中国的间断-均衡理论研究中最迫切的研究缺口是什么？

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研究方法

本篇综述遵照系统综述和元分析优先报告条目（Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses, PRISMA），该方法旨在确保“述评原因、作者工作、结果发现”方面的透明度。图1总结了本篇综述识别、纳入和剔除期刊文章的步骤。

步骤一：初始检索。在中国知网以“间断均衡”、“间断平衡”和“间断均衡理论”为关键词搜索发表在学术期刊上的中文文章，初始检索结果为362篇。步骤二：初步筛选。以公共政策研究、针对中国、涉及间断-均衡理论概念为筛选标准，剔除不符合标准的文章后剩余数量为152篇。步骤三：重复删除。从152篇文献中删去重复项，剩余82篇。步骤四：补充搜索。初步搜索只关注文章的主题和标题而忽略了文章摘要，使用上述关键词在摘要中进行补充搜索并筛选后纳入了127篇文章。步骤五：重复删除。重复第3步以删除所有重复项，剩余6篇。最终根据PRISMA方法得到88篇文章。

图1 基于PRISMA方法的系统性回顾：识别通过中国知网（CNKI）收集的文章

所有文章都在仔细阅读后根据作者制定的编码手册（见表1）进行编码，并采取措施保证编码的一致性与可靠性。

表1 用于分析间断-均衡理论的中文文献的编码手册

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研究结果：中国的间断-均衡理论研究

3.1基本出版信息：增长、重点学者和重点期刊

在2010年《再思民主政治中的决策制定》及2011年《美国政治中的议程与不稳定性》的中文译本出版后，中文间断-均衡理论研究开始出现，但直到2018年，研究的数量才更为迅速地增长（见图2）。

图2 中文间断-均衡理论研究的年出版数 来源：中国知网，n=88

在88篇文章所涵盖的126名作者中，多数作者（n=112）发表过一篇间断-均衡理论的文章，有12位作者发表了两篇间断-均衡理论的文章。中国人民大学的李文钊教授是发表关于中国的间断-均衡理论文章最多的作者（n=6）。中国人民大学是中国政策研究的顶尖大学之一，这体现在所有的作者中有19%（n=17）来自这所大学。中央财经大学的曹堂哲撰写了两篇文章，并与文雅一起于2011年将《美国政治中的议程与不稳定性》译成中文。

数据集中的文章刊载在75种不同的期刊上。其中，《甘肃行政学院学报》刊载的文章最多（n=5），《公共管理学报》、《公共行政评论》和《中国行政管理》各刊载3篇。多数文章（n=60）发表于中文核心期刊（GCJC），62.5%（n=55）发表于中文社会科学引文索引（CSSCI）。

3.2多样化的政策领域

如图3所示，环境和自然资源是最受欢迎的政策研究重点（n=12），其次是教育（n=11）、健康（n=9）和社会问题（n=9）。其他关注焦点包括治理、经济政策、农业和农村问题以及科学和技术。尽管预算研究在英文的间断-均衡理论研究中很常见，但在本文的数据集中并不普遍，仅有8篇文章。

图3 中文间断-均衡理论研究覆盖的政策领域（n=88）

3.3关注国家级政府

数据集中的多数文章（n=63）都关注国家级政府（见图4），只有6项研究考察了省级或地区层面的政策变化。有3篇研究了副省级政府的政策制定，4篇结合了各级政府（国家、中央和省级）的数据，对中国的政策制定进行更全面的分析。12项研究没有具体说明政府的确切级别。

图4 中文间断-均衡理论文章中研究的政府层级（n=88）

3.4对现有文献的引用

数据集中的文章很少引用鲍姆加特那和琼斯以外的英语间断-均衡理论文献，即《美国政治中的议程与不稳定性》（2011）或《再思民主政治中的决策制定》（2010）。前者被30篇文章引用，后者被17篇引用。《政策过程理论》（2004年中译本）也被中国学者广泛引用（n=27）。此外，有11篇中文文章只引用了译著，没有引用其他英文文献。这一事实表明，语言可能是中国学者与全球间断-均衡理论研究对话的障碍。

间断-均衡研究在中国学界内部的互动情况如何？在数据集中，每篇文章平均引用了大约三篇文章，并被其他文章引用了两次以上。一项关于兰州出租车行业法规的研究特别受欢迎：被88篇文章中的32篇引用。实证研究在得出自己的结论之前，往往会更多地参考别人对政策过程的解释和结论。本文观察到，在没有语言障碍的情况下，中国的间断-均衡理论研究有积极的互动和交流。

图5 中文间断-均衡理论研究引用鲍姆加特纳或琼斯著述的频次（n=88）

3.5注重定性

与英文间断-均衡理论文章多为定量研究的情况不同，数据集中的中文间断-均衡理论研究主要是定性研究（n=67）。只有8篇文章明确检验了间断-均衡理论假设，这些文章几乎都是定量研究（n=7）。同样，只有7篇文章检验了政策变化是否遵循尖峰分布（Leptokurtic Distribution）。

总体而言，与英文间断-均衡理论文献相比，中文文献中预算数据的使用频率较低。Kuhlmann和van der Heijden（2018）的研究表明，大约22%的英文间断-均衡理论研究关注预算。然而，对中国间断-均衡理论文献的研究发现只有7%使用了预算数据。对此可能的一种解释是，在中国不易收集到可靠的、可比的长期预算数据。

中文文献的数据来源包括统计年鉴、在线政策数据库、中国知网和政府网站（见图6）。多数研究（n=55）分析了政策文件，但很少提及这些文件是如何收集的。仅有六篇文章使用了预算数据，五项研究分析了来自案例研究的数据。其余实证研究（n=8）依赖混合数据源，包括访谈、调查、文献、政策文件、新闻文章、演讲和会议纪要。理论研究（n=14）依赖于现有文献。

图6 中文间断-均衡理论研究的数据类型（n=88）

3.6间断-均衡理论核心概念的松散操作化

如表2所示，对间断-均衡理论核心概念的关注并不均等。政策图景（policy images）和政策场域（policy venues）是被提及最多的两个概念，超过66%的实证文章（n=54；n=49）对其有所关注。只有不到一半（n=34）的研究关注了政府注意力分配（government attention allocation），少数（n=10）涉及制度摩擦（institutional friction）。只有5项研究对上述四个概念进行了操作化，21篇文章提到了三个概念，27篇文章涉及了两个概念，10篇文章提及一个概念。大约15%的实证研究（n=11）未涉及四个概念中的任何一个，但与英语间断-均衡理论研究相比（有31%的研究未提及任何概念），中文间断-均衡理论文献更契合鲍姆加特那和琼斯的研究。

反馈机制只受到了有限的关注。多数实证研究（n=46）未提及任何反馈机制，或没有获得足够的证据来证明全面的反馈回路的存在。在明确涉及反馈机制的研究中，有9项研究只关注了正反馈（positive feedback），2项研究关注了负反馈（negative feedback），14项研究提到了两种反馈机制。尽管负反馈在政策制定中更常见，但正反馈与间断相关，因此会比负反馈受到更多的关注。

表2 中文文献中对间断-均衡理论核心概念的操作化（n=74），基于对Kuhlmann和van der Heijden研究（2018）的调整

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研究发现：中国政策变化模式

4.1中国的间断-均衡模式

数据集中的研究注意到了中国政策制定中的间断均衡模式。多数实证研究（n=74）涵盖了广泛的政策领域，表明中国的政策在长期内大多是稳定的，但时常被深刻变革干扰。虽然数据集中此类研究的数量不多（n=4），但自20世纪90年代以来，中央和地方的公共预算变化都呈现出尖峰分布（LK>0.123），为中国政策制定中的间断-均衡模式提供了证据支持。这证实了“一般间断假设”（general punctuation hypothesis），即预期“处理复杂问题的人类决策机构的产出变化分布会呈现正向尖峰（positive kurtosis）分布状态”。

只有有限的证据表明，与西方国家相比，中国的间断性变化更为强烈。如表3所示，中央级预算的L-峰度值（L-kurtosis）在0.262与0.431之间，国家级预算在0.287到0.446，地方预算在0.326到0.832。这些值中的大多数与在西方国家中发现的L-峰度值类似，介于0.28与0.611。这与Chan和Zhao（2016）发现、检验并证实的“信息优势假说”（informational advantage hypothesis）不一致，他们发现中国大陆的L-峰度值得分为0.87。

对上述研究结果差异的关键解释在于多数中国间断-均衡理论研究中使用的数据集不同于Chan和Zhao（2016）（见表4）。除了数据集的差异外，四篇中文预算研究还使用了与Chan和Zhao（2016）不同的数据分析方法。前者给出省级预算的集合，然后计算总数据集的L-峰度值，而后者则计算出省级L-峰度得分，然后计算出平均值。中文研究与Chan和Zhao（2016）用于统计的预算类别也有差别，这可能会极大地影响L-峰度值的计算结果。

因此，唯一与Chan和Zhao（2016）有可比性的是Li等人（2019）的研究，如表4所示，他们计算了各省的L-峰度得分，发现L-峰度得分与Chan和Zhao（2016）非常相似。前者在计算36个省和行政区域的预算变化时发现L-峰度的平均值为0.8323，而Chan和Zhao（2016）在计算28个省和行政区域的预算变化时发现平均值为0.87。

表3 间断-均衡理论研究中公共预算变化的L-峰度值

表4 中国地方层级的间断-均衡理论预算中英文研究：范围和数据

在中国的背景下，党和国家有动力主动寻找信息以维护社会稳定和巩固政权。决策系统要回应的信息输入，如公众关注、科学知识和价值观，应该在党政国家（party state）设定的框架内，否则这些信息将可能被忽略。信息收集的机制，如媒体、网上信访、人民代表大会制度等，在中国的间断-均衡理论研究中常被提及，但并没有被仔细研究。在中国，信息如何到达中国的最高决策者手中，以及与西方国家有何不同，仍有待更为系统的研究。

数据集中与制度摩擦相关的研究则更少。制度摩擦存在于中国的政治体系中，但其运作方式不同。决策者之间的共识是通过主要国家机构间的谈判和讨价还价建立的。代表冲突利益的国家部委之间会发生冲突和竞争，这成为了政策变化的制度摩擦。有学者称中国面临的制度摩擦比西方国家少，但没有进行系统的比较分析。

4.3间断-均衡理论中国化的建议

88项研究中有四分之一提到，虽然间断-均衡理论在中国具有解释力，但理论框架需要本土化以更好地适应中国国情。基于这些文章，本文确定了间断-均衡理论中国化的三个主题：缺少多样化的政策子系统、焦点事件的重要性，以及高层政治领导人的作用。

首先，由于国家中央领导、自上而下的决策体系，独立的子系统在中国并不显著。创建政治子系统的条件没有得到满足。政策图景主要受领导人影响，然后再传递给公众。政策场域一旦确定下来就很少受到挑战或竞争，因为每个政府部门都有专门的职能并被期望有能力解决其职权范围内的问题。

此外，焦点事件是中国政策变化的一个关键触发因素。在中国的情境下，焦点事件，如自然灾害、社会丑闻和严重的犯罪行为，可能激发新的主体加入政策舞台，并引起公众的关注。

最后，学者们认为在自上而下的系统中，顶层注意力分配对政策议程的影响和决定性要比其他类型政策系统大得多。因此，党的领导人的注意力被视为打破现状和启动新政策目标的最有力保障之一。此外，数据集中的学者认为，与西方国家相比，中国的政策议程更容易受到高层领导人的个人偏好、政党意识形态和政治价值取向的影响。

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未来中国间断-均衡理论研究重点

首先，本文期待对中国的间断-均衡理论开展更多的定量研究，特别是间断强度（the intensity of punctuations）的长期实证研究。再现和比较研究中国与其他国家之间的差异可以进一步解释不同政治制度之间的差异。不仅国家层面需要长期定量研究，在地方层面也同样需要，这将有助于衡量中国各地的地方差异，从而有助于确定因果机制。

其次，信息处理和制度摩擦有待更多研究。前者的关键问题是：变革信号如何向顶层决策者传达，对信息流动的限制如何影响决策者收集和分析数据的能力？未来对信息收集基础机构和制度（如公民申诉制度和人民代表大会）的间断-均衡理论研究具有重要意义。此外，关于中国制度设计和响应的文献应纳入间断-均衡理论研究。制度摩擦的关键问题是：中国各级政府存在怎样的摩擦？这与西方国家有何不同？中国的制度摩擦如何影响政策变化？未来研究应衡量制度摩擦对政府活动从投入、过程到产出的影响。同时，应探索在信息处理和制度摩擦之外对中国政策间断的额外或替代的解释。

在解决这些研究问题的同时，提高研究方法的透明度、改善间断-均衡核心概念的操作化也很重要，这是数据集中的研究在方法上的两个主要缺陷。作者应在方法部分描述如何衡量关键概念、使用了什么数据、如何收集的数据以及如何分析的数据。期刊和审稿人可以要求作者在其稿件中加入这些信息。

最后，需要强调一下译著在中国间断-均衡理论研究中的作用。中国学者在期刊文章中普遍地引用了鲍姆加特那和琼斯著作的中译本及《政策过程理论》（第一版）。我们发现，中国的间断-均衡理论研究很少提及之前关于中国的英文间断-均衡理论研究，这表明可能存在着语言障碍，需要进一步验证语言障碍是否能解释英文研究引用的缺乏。如果确实如此，将研究成果由英文译成中文，对于向中国传播研究成果具有尤为重要的意义。

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结论与讨论

本研究首次系统地回顾了关于中国间断-均衡理论的中文研究，这一政策过程理论在西方国家得到了较好的研究，但在举国体制国家的应用相对较少。对88篇期刊文章进行回顾后发现，该理论在过去十年中在中国的学术界日益受到关注。这些文章涵盖广泛的政策领域，多为基于国家层面开展的研究，多为定性研究并主要依赖政策文件作为数据。这些文章对于间断-均衡理论核心概念的操作化十分松散，相当一部分文章缺乏清晰严谨的研究方法。此外，中文间断-均衡理论研究的文献与英文文献关联较少，除了鲍姆加特那和琼斯的译著外，很少参考英文间断-均衡理论研究。

本研究只关注了一个举国体制国家，需要更多的研究以更好地理解该体制国家之间的异同。通过这一回顾，我们为对话和比较研究的丰富提供了一个起点，以进一步促进我们对中国和其他地区政策过程的理解。

本期编译：李心怡 马浩杰

审核校对：施驭婕